Hva har oljepengene gått til?

Vedlegg i NHOs kvartalsrapport Økonomisk overblikk 1/2010.

Det er positivt at også Statistisk sentralbyrå nå legger vekt på det tilsynelatende glemte avsnittet i handlingsregelensom omhandler hvordan petroleumsinntektene bør anvendes. Siden innføringen av handlingsregelen i 2001 har NHO vært en jevnlig påminner om at regelen også innehar klare prinsipper for hvilke områder som bør prioriteres. NHO har gjennom egne beregninger forsøkt å tallfeste hvilke områder som er blitt prioritert når bruken av petroleumsinntekter er økt med 100 milliarder i perioden 2005-2010.

I en egen omtale av handlingsregelen i Økonomiske analyser 1/2010 skriver Statistisk sentralbyrå at: ”Regjeringen har de siste årene gjennomført standardøkninger og økte utgifter på et bredt sett av områder. Prioritering av tiltak som fremmer vekstevne på lengre sikt kan derimot synes å ha kommet noe i bakgrunnen”.

Utgangspunktet er den delen av Stortingets handlingsregel for finanspolitikken fra 2001 som ikke handler om hvor mye petroleumsinntekter som skal brukes, men hvordan de bør brukes. Et klart flertall i finanskomiteens innstilling fra 2001 var enige om at den økte bruken av petroleumsinntekter burde rettes mot å heve vekstevnen i økonomien gjennom å prioritere utdanning, forskning, infrastruktur og skatte- og avgiftspolitikken (se utdrag i boks A2). Begrunnelsen den gang, som står seg like godt i dag, er at innfasing av petroleumsinntekter må motsvares av tiltak som øker produktiviteten for å unngå særnorsk inflasjon og rentenivå og dermed for sterk utflagging av norsk verdiskaping.

Det er i utgangspunktet ingen lett oppgave å skille vekstfremmende investeringer fra forbruk i statsbudsjettet. Investeringsbegrepet kan fort bli utvannet i makropolitisk sammenheng. Derfor var finanskomiteen, og Stoltenberg I-regjeringen forbilledlig klare og eksplisitte i sine vurderinger av hvilke områder som bør anses som vekstfremmende. De relativt konkrete prioriteringene på definerte områder gjør også at graden av måloppnåelse kan og bør etterprøves. NHO mener spørsmålet om hvordan oljepengene prioriteres er såpass sentralt i den økonomiske politikken at man bør forsøke å tallfeste det. Slike beregninger bør ideelt sett utføres av de beste fagmiljøene på offentlige budsjetter, som SSB eller Finansdepartementet. Men, til dette skjer har NHO foretatt egne beregninger på grunnlag av statsregnskap og budsjetter for 2009 og 2010. Det er denne beregningen vi i en kortfattet sammenstilling har redegjort for i det følgende.

Utgangspunktet for NHOs beregning er å se på hva som ville vært en budsjettnøytral utvikling for sentrale programposter hvis petroleumsinntekter ikke ble tatt i bruk. Den enkle men sentrale antakelsen er at en merbruk utover det budsjettnøytrale må dekkes gjennom bruk av petroleumsinntekter. Dette er en forutsetning som antakelig står seg bra siden kun få områder er blitt nedprioritert under den sittende regjering. Utgangspunktet for beregningen er her 2005, delvis fordi det er et referanseår for den sittende regjering, og delvis fordi store forvaltningsreformer tidlig på 2000-tallet gjør det vanskelig med sammenligninger over tid fra denne perioden. Alle tall er nominelle, men siden det er relative tall år for år som er av betydning har ikke dette noe vesentlig å si for konklusjonene.

Budsjettet fra 2005, året før Stoltenberg II-regjeringen overtok budsjettansvaret, var på i overkant av 600 milliarder. Herav var i underkant av 50 milliarder strukturell bruk av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle underskuddet, mens resten kan anses som inntekter eksklusiv petroleum. Regnet på samme måte i perioden frem til 2010 har inntektene utenom petroleumsinntekter økt med 25 prosent. Man kan derfor tenke seg at uten økte petroleumsinntekter tilgjengelig ville dette vært handlingsrommet, og en vekst på 25 prosent for den enkelte programpost fra 2005 til 2010 vil være en budsjettnøytral utvikling. Det vil si en utvikling der det ikke prioriteres. Bruken av petroleumsinntekter er samtidig økt med om lag 100 milliarder i perioden, et handlingsrom som altså ifølge Stortingets vedtak fra 2001 skulle tilsi at mersatsing på de vekstfremmende investeringer burde utgjøre en betydelig del av disse 100 milliarder.

Tabell A over viser veksten i enkelte utvalgte programposter fra statsregnskapet for 2005 til statsbudsjettet 2010. Mersatsingen utover den budsjettnøytrale økningen på 25 prosent er det som nevnt ovenfor forutsatt at må dekkes av petroleumsinntektene.

Figuren over viser hvordan mersatsingene i perioden 2006-2010 fordeler seg på ulike poster. En åpenbar konklusjon er at samleposten for utdanning, forskning og samferdsel direkte over statsbudsjettet kun er ubetydelig prioritert. Figur 34 viser at for 2010 isolert utgjør mersatsingen på disse områdene om lag 6 prosent (6 milliarder.) av den økte bruken av petroleumsinntekter. Skatte- og avgiftsnivået er økt med 5 milliarder. i samme periode, noe som svekker satsingen på de vekstfremmende områder ytterligere. Akkumulert for perioden 2006-2010 viser beregningen at kun 4 prosent er prioritert i mersatsing til forskning, utdanning og samferdsel. Fordelingen over perioden på denne samleposten og andre store programposter er gjengitt i figur A1. Som det fremgår av figuren utgjør mersatsing på rammeoverføringer til kommuneforvaltningen en forholdsvis stor del av petroleumspengebruken. Kommuneforvaltningen har historisk brukt mellom 30 og 40 prosent av sine budsjetter til utdanning og forskning. Dermed er det åpenbar foretatt en kraftig indirekte satsing på samferdsel og utdanning gjennom rammeoverføringene, ikke minst i 2010. Men selv om vi legger til grunn at 30-40 prosent av satsingene på rammeoverføringer går til transport og utdanning bedres den samlede satsing på vekstfremmende områder kun med 7-9 prosent til en samlet andel på 10-12 prosent. Inkluderingen av kommuneforvaltningen gjør bildet dermed moderat bedre, men endrer på ingen måte hovedkonklusjonen at kun en marginal andel av den økte petroleumspengebruken er prioritert på de områder handlingsregelen tilsier.